「新·思考」張泉：對省級國土空間規(guī)劃編制中兩個問題的思考

《省級國土空間規(guī)劃編制指南》(試行)于2020年1月17日發(fā)布實施。為更好地落實文件，指導全國各類省級、區(qū)域性國土空間規(guī)劃實踐，助推相關規(guī)劃改革工作，強化新時期國土空間規(guī)劃理論研究，特開辟“省級國土空間規(guī)劃大家談”專欄，誠邀專家學者獻智獻策。

當前正在開展省級國土空間規(guī)劃編制工作，業(yè)內(nèi)的理論探討構建、實踐探索交流，使人耳目一新、啟發(fā)頗多。筆者在學習中覺得，在編制實踐操作中，有些問題也宜多作思索，以期編制成果更加方便應用、實施管用。試舉兩例：

平面是空間本底，立體有容量；質(zhì)量——高質(zhì)量發(fā)展的“質(zhì)量”， 其內(nèi)涵既有空間性的，也有非空間性的，而且大量的、主要的要素是非空間性的，或者說主要是以非空間形式體現(xiàn)的。對省級國土空間的考慮與表述，如何把握空間性和非空間性內(nèi)容的地位、比重、順序等關系，才能實現(xiàn)省級國土空間的高質(zhì)量發(fā)展。

望遠鏡、放大鏡、顯微鏡，尺度不同、關注不同；牛刀、菜刀、手術刀，各有所能、各盡其用。空間規(guī)劃也一樣，考慮不同尺度的空間問題，解決不同尺度的空間措施，需有相應比例的圖紙。對應省級國土空間尺度的問題和措施，什么比例的地形圖合適？在省級國土空間規(guī)劃圖紙比例確定的情況下，也可以反向思索：適合解決什么尺度的問題。再考慮細一點，例如，對應于生態(tài)、農(nóng)田、城鎮(zhèn)在分布、動態(tài)和精度需要等方面的不同特點，生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間的“三區(qū)” ，生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的“三線”，作為今后實施的依據(jù)乃至剛性依據(jù)，適合或者分別適合用多大比例的圖紙。

我國各省區(qū)國土空間相關特點要素豐富多彩、區(qū)別甚多。國家尺度有東中西、南中北、沿海、沿江、沿邊等，省區(qū)尺度也多有如蘇南與蘇北、珠三角與粵東北等人口、資源、經(jīng)濟的省內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡。除了直轄市這類省級國土空間，各省區(qū)之間有很多差別應當具體比較、認真研究。

中國地大物博、人口眾多，很多省區(qū)的人口規(guī)模和國土空間規(guī)模都可以與中等國家乃至大國相比。以每平方公里人口密度而言，最高的江蘇省將近800人（日本人口密度低于350人，除了城市型國家，韓國是人口密度最高的國家，亦僅525人），最低的西藏自治區(qū)僅2.1人（人口密度最低的幾個國家如冰島是3人，澳大利亞3.2人，蒙古1.7人），不同人口密度直接影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構的選擇和人居環(huán)境的特點，而不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構又伴隨著相應的空間需求。從人口流向來看，東部沿海各省除了山東都是人口凈流入，多的凈流入人口超過千萬；其他省區(qū)中，除了新藏青寧遼和內(nèi)蒙古等六個省區(qū)，都是人口凈流出，多者超過兩千萬人，而空間實際承載人口和流動人口的兩頭人居需求都需要予以考慮。再從省區(qū)人均GDP來看，最高的18000美元，最低的近4800美元，接近于中美兩國的差距（如果考慮省級規(guī)劃工作對象的市縣，人均GDP差距更大），不同的發(fā)展階段需要與之相適應的戰(zhàn)略與路徑。在資源環(huán)境條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構層次、市場內(nèi)外向特點（例如外向型加工制造業(yè)實際上也為貨物出口地區(qū)承擔了部分空間需求）、發(fā)展階段等方面，不同省區(qū)也多具有各自特點的省情區(qū)情。

如此眾多、巨大的區(qū)別或者是差別，需要因地制宜研究發(fā)展戰(zhàn)略、選擇發(fā)展路徑，也為各具特色發(fā)展提供了良好的客觀條件和基礎條件。按照國家的統(tǒng)一要求，緊密結(jié)合省情區(qū)情實際，才能切實發(fā)揮好空間規(guī)劃體系中的傳遞作用。

首先，在詳細調(diào)查基本省情如人口、資源、環(huán)境、基礎設施、經(jīng)濟社會發(fā)展等現(xiàn)狀條件的基礎上，針對具體省情，如何科學選擇對現(xiàn)狀特點、強弱評判、發(fā)展?jié)摿M行比較、借鑒的參照系，進行市場分析、趨勢研究，為制定戰(zhàn)略、選擇路徑提供科學依據(jù)。

其次，應當重視基本省情與發(fā)展目標、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展路徑、規(guī)劃措施等規(guī)劃內(nèi)容的相互之間的合理性、邏輯性、可行性，特別重要的是：發(fā)展路徑與基本省情的對應性，發(fā)展目標、發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展路徑的邏輯性，規(guī)劃措施對發(fā)展路徑的支撐性、有效性和可行性。缺乏相應、相當支撐條件的目標可能只是一個良好的愿望，沒有相應支撐措施的戰(zhàn)略也可能只是幾句飾面提氣的口號。

其三，在保障綠色生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展的前提下，如何對待自然資源，可以包括如何保護資源、如何利用資源、如何分配資源。

簡而言之，保護自然資源的方式可以分為三大類：

利用資源——國土空間規(guī)劃要求的主要內(nèi)容之一就是利用土地資源，也常以三種標準：人均用地、地均產(chǎn)出、業(yè)均效率（多用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整升級考量）。

分配資源——就國土空間規(guī)劃要求的重要關注而言是分配建設用地指標，在實踐操作中是主要問題焦點之一，也是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難點之一。協(xié)調(diào)困難的主要原因正是來源于不同地區(qū)之間人口、資源、環(huán)境的各種客觀差異，發(fā)展的不平衡及其帶來發(fā)展階段的差別和發(fā)展路徑選擇的區(qū)別?，F(xiàn)狀與趨勢、效益與公平、市場與戰(zhàn)略，等等因素，都可以作為要求的理由，都可能成為分配的原因。如何能夠形成一套更加科學合理、廣泛適合多種情況的分配方法和標準，以進一步加強剛性要求的科學性、可行性和穩(wěn)定性，也是有待在實踐中不斷深化探索的。