適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理的規(guī)劃用地分類研究

開(kāi)展自然資源分類是自然資源管理的基礎(chǔ)，貫穿和應(yīng)用于自然資源調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、管制等全過(guò)程。現(xiàn)有的以用途管制為主要手段的土地利用規(guī)劃需要向以自然資源統(tǒng)一管控為抓手的國(guó)土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變，亟需研究適應(yīng)于自然資源統(tǒng)一管理的規(guī)劃用地分類體系，以推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明體制建設(shè)、推動(dòng)自然資源管理體制改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間格局優(yōu)化。

1、現(xiàn)行土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題

相關(guān)土地利用分類體系標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施為我國(guó)自然資源尤其是土地資源的管理（包括調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃和管制等）提供了有力的支持。從自然資源統(tǒng)一管理角度而言，主要存在如下問(wèn)題：

各部門主導(dǎo)制定和實(shí)施的相關(guān)分類體系，即使是空間全覆蓋的，也都是以部門為中心，強(qiáng)調(diào)部門適用性而實(shí)踐應(yīng)用均圍繞部門主管事物而展開(kāi)，其他部門的認(rèn)可度和接受度低，一些分類體系名為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)則是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如林業(yè)部門主導(dǎo)的“土地類型”只突出林地、建設(shè)部門主導(dǎo)的“城鄉(xiāng)用地分類”只突出建設(shè)用地。

目前的相關(guān)土地利用分類體系標(biāo)準(zhǔn)基本都是分別由各部門相對(duì)獨(dú)立地制定、相對(duì)封閉地實(shí)施，不同土地利用分類體系標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏充分銜接，在分類層級(jí)、依據(jù)、精度、數(shù)量等方面都顯著不同，甚至存在諸多沖突和矛盾之處，這進(jìn)一步引致不同部門據(jù)此展開(kāi)的調(diào)查、規(guī)劃或管制各行其是，以至于同一地域空間卻有相互不同乃至沖突矛盾的多套數(shù)據(jù)、多個(gè)藍(lán)圖。

各部門資源管理的職責(zé)邊界并非絕對(duì)清晰，加之權(quán)力部門化、部門利益化的影響，各部門制定和實(shí)施的相關(guān)土地利用分類體系標(biāo)準(zhǔn)在地類界線方面相互沖突問(wèn)題突出，尤其是國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等不同部門所主導(dǎo)界定的林地、園地、草地、耕地、建設(shè)用地等地類存在很明顯的交叉重疊現(xiàn)象。

相關(guān)分類體系的地類歸屬未能充分遵循分類的應(yīng)有邏輯，或是存在不符合常識(shí)的混亂現(xiàn)象，如“土地規(guī)劃用途分類”將水庫(kù)水面歸入建設(shè)用地、“土地利用現(xiàn)狀分類”將森林沼澤和灌叢沼澤歸入林地而非沼澤地范疇；或是將具有從屬關(guān)系的地類并列，如“土地規(guī)劃用途分類”將鹽田與采礦用地并列等；或是將相同地類歸屬到不同范疇之下，如農(nóng)村道路、坑塘水面在“土地規(guī)劃用途分類”中均歸屬于其它農(nóng)用地而在“土地利用現(xiàn)狀分類”分別歸屬于交通運(yùn)輸用地和水域及水利設(shè)施用地。

2、土地利用分類改進(jìn)的方向

我國(guó)目前所實(shí)施的諸多相關(guān)土地利用分類體系標(biāo)準(zhǔn)，均是在原先自然資源部門分割管理的體制下所制定，已不適應(yīng)于當(dāng)前和未來(lái)我國(guó)自然資源統(tǒng)一管理的時(shí)代要求與發(fā)展趨勢(shì)。科學(xué)可持續(xù)的土地利用分類體系構(gòu)建是國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化的關(guān)鍵，同時(shí)也是滿足適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理工作基礎(chǔ)?；谕恋乩梅诸惉F(xiàn)狀，為適應(yīng)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理需求，未來(lái)土地利用分類可考慮從三個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：

• 面向自然資源統(tǒng)一管理需求整合現(xiàn)有土地分類

• 面向全域類型用途管制需求創(chuàng)新生態(tài)用地分類

• 面向城鄉(xiāng)精細(xì)化管理需求構(gòu)建土地分類體系

  
  

圖1 現(xiàn)行土地利用分類體系

3、規(guī)劃用地分類的指導(dǎo)思想

傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃主要以保護(hù)耕地資源為核心，在空間管控規(guī)則的內(nèi)容里反映其嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但忽略了保護(hù)生態(tài)環(huán)境。新的土地利用規(guī)劃分類要服務(wù)于全域全類型用途管控，管制核心要由耕地資源單要素保護(hù)向山、水、田、林、湖、草等全要素保護(hù)轉(zhuǎn)變。因此，新的規(guī)劃分類體系設(shè)計(jì)上要體現(xiàn)這一變化，在一級(jí)類上，能體現(xiàn)/抽取三大空間，為宏觀上的土地規(guī)劃的全空間管控這一目標(biāo)服務(wù)；在二級(jí)類上，體現(xiàn)全自然資源要素，將土地、森林、草地、水等自然資源放在一個(gè)層級(jí)上，方便規(guī)劃中參照過(guò)去對(duì)耕地資源管控的做法進(jìn)行用途管控；最后，在第三個(gè)層次上融合現(xiàn)在各類自然資源分部門管理中的專業(yè)需求，體現(xiàn)分類標(biāo)準(zhǔn)的兼容性。

圖2 規(guī)劃分類體系需轉(zhuǎn)向全域全類型用途管控

空間規(guī)劃作為政府科學(xué)管理國(guó)土開(kāi)發(fā)、優(yōu)化國(guó)土空間格局的重要手段。其特征主要包括：一是對(duì)土地利用功能進(jìn)行管制，特別是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制容易忽視的自然保護(hù)區(qū)、開(kāi)敞綠色空間、文化遺產(chǎn)地等區(qū)域的嚴(yán)格管制。二是對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)的合理優(yōu)化，也就是區(qū)域內(nèi)用于生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能土地的比例關(guān)系。因此，依據(jù)現(xiàn)行國(guó)土規(guī)劃中對(duì)三大空間的界定，新的規(guī)劃用地分類體系要擴(kuò)大至生態(tài)空間，將主要承擔(dān)生態(tài)服務(wù)、生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)、生態(tài)產(chǎn)品供給等功能的土地，如：森林、草原、濕地等劃入生態(tài)空間，為國(guó)土空間規(guī)劃提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，從而對(duì)三大空間的土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理配置，優(yōu)化國(guó)土空間格局。

圖3 規(guī)劃用地分類需體現(xiàn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大空間全管控

基于用途分區(qū)的用途管制規(guī)則和規(guī)劃許可是政府實(shí)施資源管理的普遍方式，而且，對(duì)土地利用進(jìn)行精細(xì)化、差異化管理主要依靠用途管制分區(qū)的落實(shí)。規(guī)劃用地分類是保證用途管制分區(qū)科學(xué)性、合理性的基礎(chǔ)，現(xiàn)有規(guī)劃分類未能完全體現(xiàn)土地生產(chǎn)、生活、生產(chǎn)三大主導(dǎo)功能的差異性和用途的差異性。因此，新的規(guī)劃用地分類體系一方面要嚴(yán)格區(qū)分土地的三大主導(dǎo)功能，將生產(chǎn)與生活功能區(qū)別開(kāi)來(lái)，實(shí)現(xiàn)差異化管理；另一方面根據(jù)土地用途的差異性，區(qū)分城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)不同用途的土地（如居住用地、工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等），滿足精細(xì)化管理的需求，以解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部布局散亂、用地粗放低效、公共設(shè)施缺乏等問(wèn)題。

4、分類原則

自然資源統(tǒng)一管理需要有統(tǒng)一的土地利用分類體系作為關(guān)鍵支撐，構(gòu)建統(tǒng)一的土地利用分類體系具有必要性和緊迫性。理論上而言，為適應(yīng)和促進(jìn)自然資源統(tǒng)一管理，構(gòu)建的統(tǒng)一土地利用分類體系須具備多方面的應(yīng)然特征（理想特征）。主要包括兩大方面，一是分類原理所要求的科學(xué)性應(yīng)然特征，二是管理實(shí)踐所要求的操作性應(yīng)然特征。

5、適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理的規(guī)劃用地分類體系方案設(shè)計(jì)

圖6 面向自然資源統(tǒng)一管理的規(guī)劃用地分類體體系

6、適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理的全域全類型規(guī)劃用途管控探索

以適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理的土地規(guī)劃分類、土地用途管制為基礎(chǔ)，融合多部門用途管制分區(qū)，構(gòu)建具有多層級(jí)用途分區(qū)體系，創(chuàng)新多元的用途分區(qū)方法，健全剛性與彈性并重的用途管制規(guī)則，以建立適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理的全域全類型規(guī)劃用途管控體系。

依據(jù)各部門相關(guān)規(guī)劃和管制條例，融合現(xiàn)有多部門空間用途管制制度，將用途管制擴(kuò)大到林地、草地、河流、湖泊、濕地、海域、灘涂等所有生態(tài)空間。加強(qiáng)對(duì)具有生態(tài)環(huán)境功能土地的保護(hù)，嚴(yán)禁任意改變用途。適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理的規(guī)劃用途管控要參考相關(guān)各部門管理的法規(guī)和辦法，比如森林法、草原法、水法、水土保持法、防沙治沙法、自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例等。將基本草原、生態(tài)公益林、地質(zhì)災(zāi)害防治、水土流失防治、沙化土地防治、濕地保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)要求的空間管制分區(qū)融合到用途分區(qū)內(nèi)，形成適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理的全類型全要素空間用途管制分區(qū)。

以集聚開(kāi)發(fā)、分類保護(hù)為指導(dǎo)思想，建立分類別分層次的國(guó)土全域保護(hù)格局。由目前單級(jí)土地用途管制分區(qū)向多級(jí)用途管制分區(qū)轉(zhuǎn)變，分區(qū)管制可以且應(yīng)該包括多個(gè)層級(jí)。采用分類分級(jí)的分區(qū)方法，構(gòu)建“宏觀—中觀—微觀”的用途分區(qū)體系，隨著層級(jí)的降低，分區(qū)管制的內(nèi)容應(yīng)愈益精細(xì)，且下級(jí)應(yīng)遵循和落實(shí)上級(jí)的有關(guān)要求，體現(xiàn)管制方式自上而下和自下而上相結(jié)合的思路。

宏觀尺度上的用途分區(qū)（即一級(jí)用途分區(qū)）可在參考目前生態(tài)功能分區(qū)、主體功能分區(qū)等的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后編制實(shí)施，作為宏觀尺度上土地利用調(diào)控的重要手段；中觀尺度上的用途分區(qū)（即二級(jí)用途分區(qū)）可根據(jù)資源環(huán)境基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、功能定位的相似性，劃分類型分區(qū)；微觀尺度上的用途分區(qū)（即三級(jí)用途分區(qū)）可根據(jù)行政區(qū)管理需要和國(guó)土空間管制需求，按保護(hù)的重要性或開(kāi)發(fā)的優(yōu)先性，融合其他部門用途管制分區(qū)，細(xì)化二級(jí)用途分區(qū)，將管制分區(qū)落實(shí)到地塊，實(shí)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一管理的精細(xì)化。

通過(guò)創(chuàng)新多元的規(guī)劃用途分區(qū)反映空間規(guī)劃的不同要求?？臻g規(guī)劃是編制和實(shí)施分區(qū)管制的主要依據(jù)，故而分區(qū)管制需要采取多種分區(qū)類型將空間規(guī)劃的不同要求落到實(shí)處。在類型分區(qū)基礎(chǔ)上，考慮與地域分區(qū)、功能分區(qū)相結(jié)合；在基本分區(qū)基礎(chǔ)上，增加“疊加分區(qū)”和“專題分區(qū)”。

我國(guó)目前控制城市土地用途的主要方式是通過(guò)劃分地塊，賦予每個(gè)地塊以規(guī)劃用途這一指標(biāo)，這種做法過(guò)于詳細(xì)僵化。考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性，應(yīng)將目前單一的用途管制向“分區(qū)+用途”兼顧的機(jī)制轉(zhuǎn)變，以增加用途管制的科學(xué)性和彈性。借鑒臺(tái)灣地區(qū)和日本分區(qū)管制的經(jīng)驗(yàn)，建立形成用途與分區(qū)相容的空間管控機(jī)制，在每一類型規(guī)劃用途分區(qū)下，以表單形式列明其主導(dǎo)用途和相容用途，對(duì)每一地塊的用途轉(zhuǎn)換實(shí)施用途轉(zhuǎn)用許可，由此建立基于用途相容性（排斥不相容用途）的用途管制規(guī)則，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)空間占用生態(tài)空間，提高規(guī)劃管制的適應(yīng)性和靈活性，滿足未來(lái)土地使用的不確定性。