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自然資源部國(guó)土空間用途管制司主要負(fù)責(zé)人解讀《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設(shè)項(xiàng)目用地組卷報(bào)批工作的通知》

發(fā)表時(shí)間：2024-03-01 08:40來源：自然資源部
日前，自然資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設(shè)項(xiàng)目用地組卷報(bào)批工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），圍繞破解重大項(xiàng)目用地組卷報(bào)批中存在的堵點(diǎn)、難點(diǎn)問題，回應(yīng)地方政府及有關(guān)部門、企業(yè)在用地要素保障方面的訴求?！锻ㄖ芬郧捌谟玫貙徟母锍晒麨榛A(chǔ)，在嚴(yán)守耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)紅線、節(jié)約集約用地底線、保障被征地農(nóng)民權(quán)益的前提下，聚焦重大建設(shè)項(xiàng)目及早開工建設(shè)這一目標(biāo)，從改進(jìn)用地預(yù)審、完善先行用地政策、優(yōu)化農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批、細(xì)化調(diào)整用地報(bào)批規(guī)則等4個(gè)方面提出10條具體舉措，改進(jìn)優(yōu)化用地組卷報(bào)批工作，進(jìn)一步提高重大建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批效率，提升用地要素保障能力，對(duì)擴(kuò)大有效投資發(fā)揮積極促進(jìn)作用。針對(duì)新政的主要內(nèi)容、相關(guān)考慮等，自然資源部國(guó)土空間用途管制司主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了解讀。

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用地政策做好“加減法”
保障重大項(xiàng)目盡快開工

在用地預(yù)審時(shí)，項(xiàng)目位置、用地規(guī)模不能完全穩(wěn)定，初步設(shè)計(jì)時(shí)線位變化較大需重新預(yù)審等因素，一定程度拉長(zhǎng)審批周期。為了進(jìn)一步提升審批質(zhì)量和效率，《通知》對(duì)重新預(yù)審的規(guī)定作出調(diào)整，不再對(duì)建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收申請(qǐng)總面積超出用地預(yù)審總面積達(dá)到10％以及范圍重合度低于80％的重新預(yù)審，建設(shè)單位和地方自然資源主管部門在申報(bào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收時(shí)對(duì)用地變化情況的必要性、合理性作出說明，省級(jí)以上自然資源主管部門嚴(yán)格審查把關(guān)。

先行用地是保障建設(shè)項(xiàng)目盡快開工、推動(dòng)有效投資落地實(shí)施的重要舉措。單體工程和因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的其他工程，可向自然資源部申請(qǐng)辦理先行用地。此前，先行用地的項(xiàng)目范圍限定在需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用地的國(guó)家重大項(xiàng)目和省級(jí)高速公路項(xiàng)目，地方普遍反映適用范圍偏窄，一些建設(shè)項(xiàng)目急需開工沒有先行用地的暢通渠道。為此，《通知》在以往政策的基礎(chǔ)上，對(duì)先行用地項(xiàng)目范圍、比例、監(jiān)管措施以及對(duì)應(yīng)的臨時(shí)用地管理進(jìn)行了完善。

第一，適度擴(kuò)大先行用地項(xiàng)目范圍，更多類型的項(xiàng)目可以享受到政策紅利?！锻ㄖ穼⑿鑸?bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用地的國(guó)家重大項(xiàng)目、省級(jí)能源、交通、水利建設(shè)項(xiàng)目，以及列入《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》工程的改擴(kuò)建項(xiàng)目全部納入可申請(qǐng)先行用地的范圍。

第二，按照項(xiàng)目具體工程和施工難度等適度放寬先行用地控制比例，支持重大項(xiàng)目更高比例開工、盡快形成實(shí)物工作量。對(duì)于控制工期的單體工程，取消此前先行用地30％的比例限制，均可辦理先行用地；其他工程因工期緊或受季節(jié)影響急需動(dòng)工建設(shè)的，單獨(dú)核算先行用地規(guī)模，按照不超過用地預(yù)審規(guī)模30％進(jìn)行控制?！锻ㄖ访鞔_，黨中央、國(guó)務(wù)院明確支持的重大建設(shè)項(xiàng)目，因地質(zhì)條件復(fù)雜等施工難度大的，可根據(jù)實(shí)際需要確定先行用地規(guī)模。同時(shí)，為規(guī)范管理、做好前后環(huán)節(jié)的銜接，《通知》要求先行用地范圍原則上應(yīng)在用地預(yù)審范圍內(nèi)。

第三，加強(qiáng)先行用地后續(xù)管理，確保按時(shí)完成正式用地手續(xù)辦理?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)，存在先行用地超過1年期限未提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收申請(qǐng)的，將影響項(xiàng)目所在省份其他建設(shè)項(xiàng)目先行用地申請(qǐng)。

第四，同步優(yōu)化臨時(shí)用地政策，形成政策合力。已印發(fā)的《關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》明確，允許直接服務(wù)于鐵路、公路、水利工程施工的制梁場(chǎng)、拌合站在需臨時(shí)使用土地時(shí)占用耕地，不得占用永久基本農(nóng)田；進(jìn)一步嚴(yán)格了臨時(shí)用地恢復(fù)責(zé)任，要求業(yè)主單位簽訂復(fù)墾承諾書，明確復(fù)墾完成時(shí)限和恢復(fù)責(zé)任。在此前規(guī)范臨時(shí)用地管理和做好用地要素保障政策的基礎(chǔ)上，《通知》進(jìn)一步改進(jìn)臨時(shí)用地管理，與先行用地政策相配套，提出直接服務(wù)于先行用地對(duì)應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目的制梁場(chǎng)、拌合站，需臨時(shí)使用土地的，可參照《關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》文件執(zhí)行。

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農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征收優(yōu)化流程
改變方式提高審批效率

建設(shè)單位在提出用地申請(qǐng)后，市、縣自然資源部門在組卷過程中，要落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡、調(diào)整永久基本農(nóng)田、土地征收等法定要件，因此審批耗時(shí)長(zhǎng)或難以滿足建設(shè)項(xiàng)目用地需求。為此，《通知》優(yōu)化相關(guān)要求，為依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)贏得時(shí)間，提高審批效率。

針對(duì)地方反映的《土地管理法》新修訂實(shí)施后征地前期工作程序多、耗時(shí)長(zhǎng)問題，《通知》明確地方在建設(shè)項(xiàng)目用地選址確定后，統(tǒng)籌開展征地前期各項(xiàng)工作，加大與被征地農(nóng)民溝通協(xié)商力度，盡早完成征地前期程序，及時(shí)組織申報(bào)土地征收，壓縮用地組卷報(bào)批周期。

為了落實(shí)中央關(guān)于改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度的要求，《通知》明確以守住耕地總量為目標(biāo)，根據(jù)耕地保護(hù)任務(wù)完成情況，對(duì)非農(nóng)建設(shè)占補(bǔ)平衡實(shí)行差別化管控。對(duì)新一輪國(guó)土空間規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)高于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)的省份以及機(jī)構(gòu)改革前已批復(fù)新一輪省級(jí)總體規(guī)劃的，在現(xiàn)狀穩(wěn)定耕地不低于新一輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)前提下，建設(shè)項(xiàng)目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時(shí)不再掛鉤補(bǔ)充耕地，但建設(shè)單位應(yīng)通過繳納耕地開墾費(fèi)或自行墾造方式落實(shí)補(bǔ)充耕地義務(wù)；對(duì)新一輪國(guó)土空間規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)低于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)的省份，將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模上限，以縣級(jí)行政區(qū)為單位建立非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)，將符合條件的補(bǔ)充耕地納入儲(chǔ)備庫(kù)形成補(bǔ)充耕地指標(biāo)，專項(xiàng)用于建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批時(shí)掛鉤使用。

在實(shí)際工作中，部分建設(shè)項(xiàng)目主體工程用地報(bào)批時(shí)未包含“三改”（改路、改溝、改渠）和安置用地，而之前此類“三改”和安置用地單獨(dú)報(bào)批未明確有關(guān)政策。為此，《通知》改進(jìn)報(bào)批方式，規(guī)定“三改”和安置用地原則上應(yīng)與主體工程一并報(bào)批用地，也可單獨(dú)報(bào)批。其中，主體工程已批準(zhǔn)的，“三改”和安置等用地不涉及永久基本農(nóng)田、不占用生態(tài)保護(hù)紅線，征收耕地不超過35公頃、其他土地不超過70公頃的，由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)用地；主體工程已由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，“三改”用地確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田或生態(tài)保護(hù)紅線的，在嚴(yán)格論證前提下可以申請(qǐng)占用、單獨(dú)報(bào)批；主體工程已由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收，“三改”和安置用地征收耕地面積超過35公頃、其他土地超過70公頃的，可單獨(dú)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收。

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調(diào)整用地顯化“路標(biāo)”
明晰規(guī)則適度簡(jiǎn)化手續(xù)

建設(shè)工程特別是公路、鐵路等線性工程，在建設(shè)過程中可能因地質(zhì)條件、文物保護(hù)以及其他不可抗力因素確需變更設(shè)計(jì)方案并調(diào)整用地范圍。為統(tǒng)籌考慮審批與建設(shè)兩個(gè)環(huán)節(jié)，《通知》調(diào)整用地顯化“路標(biāo)”，明晰報(bào)批規(guī)則、暢通實(shí)施路徑，著力破解建設(shè)困局，有效解決建設(shè)項(xiàng)目在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)后可能出現(xiàn)的批建不一致問題。

《通知》進(jìn)一步明確可以調(diào)整用地的情形。在調(diào)整原因上，須符合建設(shè)過程中因地質(zhì)條件、文物保護(hù)及其他不可抗力因素確需改變?cè)鷾?zhǔn)用地范圍，或落實(shí)節(jié)約集約要求主動(dòng)優(yōu)化建設(shè)方案減少土地特別是優(yōu)質(zhì)耕地占用兩種情形之一；在前置程序上，建設(shè)單位須按要求履行建設(shè)項(xiàng)目線路、位置變更審批程序，經(jīng)可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)、項(xiàng)目核準(zhǔn)或初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)同意。滿足上述條件，方可向市、縣人民政府提出調(diào)整用地申請(qǐng)。

《通知》適度簡(jiǎn)化調(diào)整用地手續(xù)。省級(jí)人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收后確需調(diào)整用地范圍，調(diào)整后的項(xiàng)目用地不占用永久基本農(nóng)田或生態(tài)保護(hù)紅線，且征收耕地不超過35公頃、其他土地不超過70公頃的，由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)調(diào)整用地。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收后確需調(diào)整用地范圍，其中調(diào)增占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)?；蛘魇崭爻^35公頃、其他土地超過70公頃的，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)調(diào)整用地；不屬于以上情形的，由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)調(diào)整用地。需要強(qiáng)調(diào)的是，為嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線特殊管制要求，調(diào)整用地范圍后凡占用生態(tài)保護(hù)紅線位置、規(guī)模發(fā)生變化的，須重新出具論證意見。《通知》同時(shí)規(guī)定了調(diào)入土地的報(bào)批要求，即由市、縣人民政府按要求擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，如涉及新增征收地塊的，還應(yīng)依法履行土地征收前期程序后，再提出土地征收申請(qǐng)。

《通知》強(qiáng)化批后監(jiān)管，自然資源部通過國(guó)土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)對(duì)調(diào)整用地審批情況實(shí)施監(jiān)管，省級(jí)人民政府對(duì)調(diào)整用地批準(zhǔn)后調(diào)出部分土地使用情況進(jìn)行監(jiān)管。省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)批準(zhǔn)調(diào)整用地的，由各?。▍^(qū)、市）自行制定調(diào)整用地審批實(shí)施細(xì)則。

為了推動(dòng)政策落地見效，《通知》印發(fā)后將持續(xù)開展相關(guān)工作：一是修改完善用地報(bào)件文本格式。將《通知》的具體舉措逐項(xiàng)落實(shí)到先行用地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收、調(diào)整用地報(bào)件文本格式中，明確各類用地審批事項(xiàng)的審查內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、條件。以清單式、標(biāo)準(zhǔn)化的報(bào)件要求，推動(dòng)地方用地組卷報(bào)批工作提質(zhì)增速，更快更好為建設(shè)項(xiàng)目提供要素保障。二是加強(qiáng)政策指導(dǎo)。主動(dòng)提供相關(guān)政策咨詢，積極指導(dǎo)省級(jí)自然資源主管部門做好《通知》的貫徹實(shí)施，并做好新措施與既有政策的銜接。三是做好跟蹤問效。通過座談、調(diào)研等方式掌握《通知》實(shí)施情況，及時(shí)解決實(shí)施中的問題，評(píng)估實(shí)施效果。