城市災(zāi)害應(yīng)對的剛性、彈性與韌性

城市應(yīng)對災(zāi)害的理念變化

城市災(zāi)害應(yīng)對領(lǐng)域經(jīng)歷了從抗災(zāi)到減少災(zāi)害損失、降低災(zāi)害風(fēng)險，再到增強韌性、與風(fēng)險共存的適災(zāi)型理念的變化過程（圖 1）。近代社會的災(zāi)害應(yīng)對理念是建立在人與自然對立的二元論基礎(chǔ)上的，即災(zāi)害是一種自然現(xiàn)象，人類通過工程防御的措施就可以征服和消除它，在此階段的防災(zāi)理念更多的是追求零風(fēng)險。隨著對災(zāi)害認(rèn)知的逐步深入，特別是在 20 世紀(jì)末期開展“國際減災(zāi)十年” 活動后，人類逐漸意識到，盡管城市不斷為防災(zāi)增加經(jīng)濟和技術(shù)投入，但仍然不斷受到自然災(zāi)害的沖擊。

圖1 城市應(yīng)對災(zāi)害的理念變化

于是，聯(lián)合國在 1994 年提出“橫濱戰(zhàn)略”，發(fā)布了《建立更安全世界的預(yù)防、防備和減輕自然災(zāi)害的指導(dǎo)方針及其行動計劃》。1999 年又呼吁全世界“把減輕災(zāi)害風(fēng)險工作綜合到可持續(xù)發(fā)展中，繼續(xù)進行防災(zāi)減災(zāi)和風(fēng)險管理”，同時，在國際減災(zāi)戰(zhàn)略中放棄了在“災(zāi)害”前面使用“自然”這樣的定語，因為越來越多的人意識到，災(zāi)害是由自然中的致災(zāi)因子與社會、人類的脆弱性相結(jié)合后產(chǎn)生的結(jié)果。

2005 年卡特里娜颶風(fēng)事件之后，城市管理者開始質(zhì)疑長期以來使用的城市災(zāi)害治理理念。2005 年世界減災(zāi)大會通過的《兵庫宣言》，認(rèn)為“人類社會必然要與自然界的危害風(fēng)險并存”“應(yīng)對災(zāi)害不僅包括恢復(fù)和重建，而且還包括在防災(zāi)、備災(zāi)和應(yīng)急措施的減災(zāi)大循環(huán)背景下，建立以人為本的預(yù)警系統(tǒng)，開展風(fēng)險評估、教育，以及采取其他主動積極的、綜合全面的、涉及多種危害和吸收多部門參與的方針并開展這樣的活動”。隨后，一些學(xué)者、政府機構(gòu)開始從經(jīng)濟、社會、生態(tài)等不同角度提出防災(zāi)韌性城市的理念。

災(zāi)害韌性概念產(chǎn)生于 20 世紀(jì)末，美國學(xué)者米歇爾?布魯諾 (Michel Bruneau) 于 2003 年首次構(gòu)建了“性能曲線”（Functionality Performance）模型，該模型強調(diào)社會單位（如組織、社區(qū) ）要在災(zāi)害發(fā)生時控制其影響，并以最小的社會破壞和減輕未來災(zāi)害影響的方式進行恢復(fù)活動?；谶@一概念，美國舊金山、洛杉磯等城市先后提出旨在應(yīng)對災(zāi)害的“韌性城市”建設(shè)行動綱領(lǐng)。例如舊金山規(guī)劃與城市研究協(xié)會將“地震韌性城市”定義為：城市在大地震后保持安全和可用的能力。

盡管國內(nèi)外學(xué)者對于災(zāi)害韌性的定義尚未達成共識，但幾乎所有的災(zāi)害韌性定義均包含了三個基本要素：一是系統(tǒng)在災(zāi)前的“魯棒性”（Robust，意為“健壯性”）；二是系統(tǒng)在災(zāi)時的應(yīng)對能力；三是系統(tǒng)在災(zāi)后的恢復(fù)能力。

因此，考慮災(zāi)害發(fā)生的不確定性，城市災(zāi)害韌性的認(rèn)知可概括為：在遭受常遇災(zāi)害后，城市依靠自身的抗災(zāi)穩(wěn)定性（或“健壯性”），能夠保持正常運營，且城市具備靈活的災(zāi)害應(yīng)對措施，可自行恢復(fù)原有功能；在遭受罕遇災(zāi)害后，部分設(shè)施可能遭受破壞，但城市的基本功能不應(yīng)癱瘓或發(fā)生脆弱性破壞，可以通過較強的恢復(fù)和修復(fù)功能，實現(xiàn)新的系統(tǒng)平衡（圖 2）。

圖2 安全韌性城市的概念圖解

然而，近三十年來的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，使我國城市面臨著建筑物密度過大、基礎(chǔ)設(shè)施交錯復(fù)雜、時空被高度壓縮等問題。在此背景下，韌性城市建設(shè)能否成為國內(nèi)應(yīng)對災(zāi)害的一劑“良方”，既有待時間驗證，也需要城市管理者去冷靜思考。

從應(yīng)對災(zāi)害的全過程來看（圖 3），其包括災(zāi)前的減災(zāi)活動和臨災(zāi)準(zhǔn)備、災(zāi)時的預(yù)警與應(yīng)急救援、災(zāi)后的恢復(fù)與重建。災(zāi)前的減災(zāi)活動又包括城市綜合防災(zāi)規(guī)劃與政策的制定，城市工程設(shè)施抗災(zāi)能力的設(shè)計、建造、運營與維護，公眾的教育與培訓(xùn)等環(huán)節(jié)。

圖3 災(zāi)害管理的全過程

實踐經(jīng)驗證明，災(zāi)害的防御對策具有綜合性、多樣性的特點。在災(zāi)害管理的諸多環(huán)節(jié)中，既需要以剛性為主、強調(diào)災(zāi)害防御的物質(zhì)環(huán)境建設(shè)，也需要靈活的、具有彈性的非工程減災(zāi)對策，更需要以韌性理念為主的城市災(zāi)害風(fēng)險管理策略。每個城市應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展階段、發(fā)展特點和防災(zāi)短板，靈活地選取相應(yīng)的減災(zāi)對策。

城市災(zāi)害應(yīng)對的理論模型

2.1   城市功能可靠度模型

我們可以將城市功能可靠度定義為：在規(guī)定時間（發(fā)展周期）、規(guī)定條件（適度災(zāi)害設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)和管理措施等）下，城市系統(tǒng)完成既定功能的概率。

城市作為一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，在發(fā)展過程中，時常會遭受某種不確定性因素的擾動（狹義上可以理解為“災(zāi)害”），這種擾動會造成城市功能水平的降低。我們用 S 表示某種災(zāi)害對城市造成的后果，S 可以理解為經(jīng)濟損失或人員傷亡，在基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)破壞方面，也可以理解為城市系統(tǒng)功能下降的百分比。影響 S 的因素有很多，如災(zāi)害發(fā)生的水平、頻率、強度，城市承災(zāi)體的規(guī)模、特性，城市財富的集中程度等；

另一方面，我們用 R 表示城市對災(zāi)害的抵御能力，它是由城市自身的能力決定的，與外界的擾動無關(guān)。影響 R 的因素也很多，既有工程層面的因素，如工程設(shè)施的抗災(zāi)設(shè)防水平、承災(zāi)體的脆弱性、基礎(chǔ)設(shè)施的冗余性等，也有城市層面的因素，如城市規(guī)模、空間形態(tài)、城市肌理等，還有社會層面的因素，如城市的災(zāi)害應(yīng)急管理水平、民眾的災(zāi)害意識、保險制度等。

可見，當(dāng) R ＞ S 時，即城市抵御災(zāi)害的能力大于災(zāi)害對城市造成的影響，這時可以認(rèn)為城市的功能是正常運作的。當(dāng) R ＜ S 時，即災(zāi)害對城市造成的影響超出城市抵御災(zāi)害的能力，這時可以認(rèn)為城市功能會失效。這些影響因素具有隨機性、模糊性和動態(tài)性特征，因此，從時間維度上看，S 和 R 都是隨機變量，并服從一定的分布規(guī)律（圖 4）。

圖4 城市功能可靠度模型示意圖

雖然每一種影響因素不一定完全服從正態(tài)分布，但我們可以用失效概率來衡量城市應(yīng)對災(zāi)害的可接受風(fēng)險，即圖 4 中分布曲線圍合所形成的陰影面積。

城市在正常發(fā)展的過程中，當(dāng)然是功能失效概率越低越好。為了使圖 5 中的陰影面積縮小，有三種途徑：

圖5 降低災(zāi)害發(fā)生后城市功能失效的途徑

一是盡量減少 S 值（圖 5a），即減少災(zāi)害對城市的影響后果，包括減輕災(zāi)害源的發(fā)生頻次、大小，控制城市發(fā)展的規(guī)模等。在實際操作中，由于災(zāi)害的自然屬性（突發(fā)性、隨機性等），以控制災(zāi)害源為目的的措施很難實現(xiàn)。人類社會可以做的是控制城市發(fā)展的規(guī)模，避免由于災(zāi)害的規(guī)模效應(yīng)和連鎖效應(yīng)而出現(xiàn)“小災(zāi)大害”的情況。

第二種途徑是增大 R 值（圖 5b），即提高城市抵御災(zāi)害的能力，包括提高建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)防水平，對城市薄弱區(qū)的改造與加固，增加生命線工程的冗余度，災(zāi)害防御設(shè)施的建設(shè)等，這些措施大多是剛性的，提高的是城市系統(tǒng)的“健壯性”。

第三種途徑是提高城市應(yīng)對災(zāi)害的穩(wěn)定性和適應(yīng)性（圖 5c），即城市在面對災(zāi)害時，可以最大限度地維持城市現(xiàn)有的功能水平，而不至于太離散，包括城市良好的空間形態(tài)、城市生態(tài)的多樣性、城市經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的多元性、基礎(chǔ)設(shè)施多尺度的網(wǎng)絡(luò)連通性、政府災(zāi)害治理決策的高效性和連續(xù)性等。由于城市系統(tǒng)各部分在災(zāi)害擾動中互相適應(yīng)，維持動態(tài)平衡，保持恢復(fù)能力，因此，第三種途徑可以歸類為韌性對策。

2.2   災(zāi)害作用下城市（或城市系統(tǒng)）功能恢復(fù)模型

城市通常是由居民生活空間，眾多的機構(gòu)、組織、設(shè)施以及一些建筑環(huán)境組成，我們關(guān)注的重點是那些對保持災(zāi)后城市福祉必不可少的組織和設(shè)施，如供水供電設(shè)施、救災(zāi)醫(yī)院、消防救援組織、應(yīng)急管理機構(gòu)等。這些組織和設(shè)施構(gòu)成了城市防災(zāi)能力的“骨架”。

為此，我們把城市任一時刻的功能狀態(tài)，作為多維空間中的一個點，在災(zāi)害發(fā)生時，城市的功能狀態(tài)將發(fā)生退化。災(zāi)后為了逐步恢復(fù)城市的正常功能，需要投入一定的資源，去恢復(fù)遭受災(zāi)害破壞的街區(qū)或基礎(chǔ)設(shè)施。城市功能恢復(fù)時間的長短、恢復(fù)的效率，將取決于投入資源的多少，以及城市現(xiàn)有“骨架”組織或設(shè)施的應(yīng)對能力。

如圖 6 所示，用橫坐標(biāo)表示時間，縱坐標(biāo)表示城市某一系統(tǒng)的功能，如供水能力、供電能力，也可以是多個單一系統(tǒng)功能的綜合度量。在災(zāi)害或突發(fā)性事件發(fā)生前，可以假定城市維持 100% 正常運轉(zhuǎn)的功能。在 t₀ 時刻，由于城市遭受了某種災(zāi)害或突發(fā)性事件，系統(tǒng)將從功能 100%的運轉(zhuǎn)降低到某一程度。而災(zāi)后救援與恢復(fù)工作，將在一定時間內(nèi)（t₁-t₀），把系統(tǒng)功能從一個較低的水平恢復(fù)到新的平衡狀態(tài)。

圖6 災(zāi)害發(fā)生后城市系統(tǒng)功能恢復(fù)曲線

因此，我們可以把城市在遭遇特定災(zāi)害下的預(yù)期功能損失（如某一系統(tǒng)失效概率）和系統(tǒng)功能恢復(fù)時間，作為評估城市應(yīng)對災(zāi)害能力的指標(biāo)，用 L 來表示。則 L 可用公式表示為：

其中，Q（t）表示t 時刻城市或城市中某系統(tǒng)的功能水平。顯然，從公式可以看出，L 可以用圖6 中ABC 圍合區(qū)域的陰影面積SABC 來表示，災(zāi)害發(fā)生后，預(yù)期功能損失越小、系統(tǒng)功能恢復(fù)的時間越短，則城市期望損失越小，說明城市災(zāi)害應(yīng)對能力越強。

從城市系統(tǒng)功能恢復(fù)曲線可以看出，要想提高城市的災(zāi)害應(yīng)對能力（圖7 中S_AB'C），一種途徑是提高城市系統(tǒng)的“健壯性”，即減輕承災(zāi)體的易損性，其主要對策應(yīng)以剛性措施為主；另一種途徑是提高城市系統(tǒng)在災(zāi)后的恢復(fù)效率，包括提高應(yīng)急救災(zāi)能力和功能恢復(fù)能力，其主要對策應(yīng)以彈性和韌性措施為主。

圖7 災(zāi)害發(fā)生后城市功能恢復(fù)的策略

城市災(zāi)害應(yīng)對的剛性、彈性與韌性

從城市功能可靠度模型和城市系統(tǒng)功能恢復(fù)模型可以看出，城市抵御災(zāi)害的對策應(yīng)該是多樣的，單純依靠工程防御的方法不僅存在極限，而且成本高昂；單純依靠城市對災(zāi)害的適應(yīng)性和自我修復(fù)能力也僅是“治標(biāo)”，而不能從根本上增強城市應(yīng)對災(zāi)害的防御能力。

追本溯源，災(zāi)害在本質(zhì)上是“人—物—環(huán)境”構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)發(fā)生瞬變的自然過程，要充分認(rèn)識災(zāi)害的自然屬性和社會屬性，采用剛性、彈性和韌性結(jié)合的手段，來實現(xiàn)災(zāi)害對城市系統(tǒng)的“低影響”和“低沖擊”。

3.1 剛性是城市防災(zāi)的安全底線

剛性為本，主要是通過提高城市自身物質(zhì)空間的抗災(zāi)能力，來構(gòu)筑城市抵御災(zāi)害的第一道防線。中國的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了二十年的高速擴張，在城鎮(zhèn)化進程中，往往忽略了防災(zāi)能力的建設(shè)，造成歷史的“欠賬”。

“5·12”汶川8.0級大地震，造成了68 227 人死亡，374 643 人受傷，其中絕大部分的傷亡都是由建筑物倒塌引起的；而“3·11”東日本大地震，震級為9.0 級，雖然造成了15 985 人死亡，可是由建筑物倒塌引起的死亡人數(shù)僅有數(shù)百人。

可見，在中國復(fù)雜多元的國情、民情下，提升城鄉(xiāng)建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)能力，仍然是抵御災(zāi)害的第一要務(wù)。剛性的措施一般采用自上而下的途徑，由政府主導(dǎo)，通過工程技術(shù)手段和政策規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)物質(zhì)環(huán)境的建設(shè)。目前，我國正主導(dǎo)建立統(tǒng)一的、強制性的國家標(biāo)準(zhǔn)體系，這些強制性標(biāo)準(zhǔn)最重要的特征之一就在于底線管理。實際上其屬于剛性的范疇，通過把城市所有的物質(zhì)實體納入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求，來實現(xiàn)剛性管控，從而構(gòu)筑城市抵御災(zāi)害的第一道防線。

我們可以用“雨傘模型”來形象描述剛性與柔性（“彈

性 + 韌性”）的關(guān)系：一把雨傘，要想遮風(fēng)避雨（應(yīng)對災(zāi)害），需要傘骨和傘面的共同作用。傘骨的作用類似于剛性措施，支撐了整個傘面，是抵御災(zāi)害的前提和根本；傘面的作用類似于柔性措施，擔(dān)負(fù)著遮雨的責(zé)任，沒有傘骨支撐的傘面將成為無本之源（圖 8）。

圖8 災(zāi)害應(yīng)對的“雨傘模型”

3.2   彈性是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵

災(zāi)害造成的損失有時并不全是由于承災(zāi)體抗災(zāi)能力不夠引起的，例如不合理的土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏冗余度、城市老齡化、社會聯(lián)系的松散、政府財政不足等也會導(dǎo)致城市的應(yīng)災(zāi)能力降低。這些問題反映了在風(fēng)險社會下，災(zāi)害問題本身已經(jīng)超出了“物”的范疇，需要在“人—物—環(huán)境”的復(fù)雜系統(tǒng)中去尋求一種平衡的、彈性的策略（圖 9）。

圖9 城市系統(tǒng)的彈性和可持續(xù)性

城市彈性蘊含“柔軟和靈活”的意思。剛性對策實施的主體在于“物”，是被動的應(yīng)對，而忽略了以“人”為

主體的主動防災(zāi)機制，偏離了災(zāi)害的社會屬性。應(yīng)對災(zāi)害的最終目標(biāo)并非單純地減輕災(zāi)害造成的損失，而是要從長遠的角度出發(fā)，實現(xiàn)災(zāi)害來臨時對城市的“低沖擊”，維持城市合適的生態(tài)環(huán)境和居住環(huán)境，保障城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，在城市采取剛性措施、保障安全底線的同時，需要采取一些靈活、有效的彈性對策。

《城市彈性與地域重建—從傳統(tǒng)知識和大數(shù)據(jù)兩個方面探索國土設(shè)計》一書認(rèn)為，城市應(yīng)對災(zāi)害的彈性對策主要包括：吸取以往災(zāi)害中的經(jīng)驗和教訓(xùn)；建立災(zāi)害風(fēng)險認(rèn)知的平臺；靈活考慮土地的脆弱性；維持并提升城市傳統(tǒng)地區(qū)（老城區(qū)）的恢復(fù)能力；了解民族的傳統(tǒng)做法；了解國際上關(guān)于災(zāi)害應(yīng)對的方法；了解大城市交通系統(tǒng)的空間脆弱性；以居民生活質(zhì)量指數(shù)來評估城市彈性的提升；城市居住用地的集約化；充分利用大數(shù)據(jù)來提升城市彈性等。

3.3   韌性是城市災(zāi)后功能持續(xù)的保障

工程層面的剛性減災(zāi)對策，對減輕災(zāi)害的直接影響具有較好的效果。但一方面由于城市在規(guī)劃期內(nèi)都有可能發(fā)生超越設(shè)防水準(zhǔn)的災(zāi)害，一旦這種“可能性”成為現(xiàn)實，現(xiàn)有的剛性措施往往因超出極限狀態(tài)而失效；另一方面災(zāi)害的連鎖反應(yīng)往往超乎想象，而剛性措施往往屬于“先入為主”，對災(zāi)害的連鎖反應(yīng)不能起到效果，而韌性更強調(diào)災(zāi)害的全過程管理。物理學(xué)中，韌性指材料在遭受沖擊過程中塑性變形和在斷裂過程中吸收能量的能力。

同樣，在城市層面，韌性可以指城市在遭受沖擊（災(zāi)害）后，適應(yīng)和化解災(zāi)害并從災(zāi)害中快速恢復(fù)的能力。因此，災(zāi)害發(fā)生之后，造成多少損失，取決于承災(zāi)體的“健壯性”，這是城市剛性特征所決定的；而災(zāi)后城市能否迅速開展應(yīng)急救災(zāi)，能否快速地從災(zāi)害影響中恢復(fù)過來，取決于韌性措施?？梢?，韌性是構(gòu)筑城市應(yīng)對災(zāi)害的第二道防線，是城市災(zāi)后功能持續(xù)的保障。

彈性與韌性既有聯(lián)系，又有區(qū)別。彈性和韌性都有遭受沖擊（或災(zāi)害）之后恢復(fù)的能力，都強調(diào)“人—物—環(huán)境” 的協(xié)調(diào)。但彈性往往指城市遭受一次較小或中等規(guī)模的沖擊后短期內(nèi)的平衡恢復(fù)能力，正如圖 9 中“走鋼絲”的狀態(tài)一樣，當(dāng)某一個時刻，“人—物—環(huán)境”突然失去平衡，如果人（指城市管理者）擁有保持平衡的杠桿（合適的彈性對策），不僅可以靈活地對抗沖擊，還能夠迅速地恢復(fù)城市原有面貌；如果在任何時刻遭受沖擊后依然能保持這種平衡狀態(tài)，就可以在時間軸上保持長期動態(tài)的穩(wěn)定性，即實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

而韌性的作用更多的是在城市遭受較大或強烈的沖擊時，城市已經(jīng)不能保持平衡狀態(tài)，但城市重要的功能能夠得到保障，且對沖擊具有較強的恢復(fù)力和轉(zhuǎn)型力，在恢復(fù)過程中的城市形態(tài)和城市肌理有可能發(fā)生變化，從而達到一種新的平衡狀態(tài)。

城市災(zāi)害應(yīng)對的多樣化策略

從城市功能可靠性模型和功能恢復(fù)曲線可以看出，提高城市災(zāi)害應(yīng)對能力具有多種對策。作為一個發(fā)展中國家，我國的城市發(fā)展還不均衡，不僅存在城鄉(xiāng)二元化的差異，還存在地區(qū)發(fā)展的差異，因此，不同的城市在不同的發(fā)展階段需要靈活地采取不同的應(yīng)對措施。具體來講，主要包括以下幾點（圖 10）。

圖10 城市災(zāi)害應(yīng)對的層次模型

（1）城市應(yīng)針對空間、建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施等承災(zāi)體的建成環(huán)境情況，辨識與分析其受災(zāi)害影響的關(guān)鍵因素和后果，預(yù)測評估承災(zāi)體的現(xiàn)狀抗災(zāi)能力與預(yù)期抗災(zāi)目標(biāo)之間的差距，制定科學(xué)、合理、可行的災(zāi)害應(yīng)對方案。

以城市醫(yī)療系統(tǒng)應(yīng)對地震災(zāi)害為例，當(dāng)一所綜合醫(yī)院作為震后救災(zāi)所依托的應(yīng)急救援機構(gòu)而存在時，其期望的抗災(zāi)目標(biāo)不僅是保證地震災(zāi)害發(fā)生后醫(yī)院建筑結(jié)構(gòu)的安全，而且希望醫(yī)院能在災(zāi)時保持功能不中斷，此時僅采取剛性措施（如提高抗震設(shè)防能力）是不能夠滿足其期望的防災(zāi)目標(biāo)的，還需要采取韌性的措施（如采用自恢復(fù)結(jié)構(gòu)體系，配置應(yīng)急供電、應(yīng)急供水設(shè)施等）。而如果其僅作為城市正常的醫(yī)療設(shè)施存在，則只需要滿足規(guī)范要求的“三水準(zhǔn)” 目標(biāo)，采取剛性措施即可。

（2）對承災(zāi)體采取什么樣的對策與人們對災(zāi)害風(fēng)險的可接受水平相關(guān)。在可接受風(fēng)險水平較高的情況下，往往依靠剛性措施就可以構(gòu)筑應(yīng)對災(zāi)害的第一道防線。當(dāng)可接受風(fēng)險水平降低后，繼續(xù)采用剛性措施則很快會達到邊際效應(yīng)，即使再提高承災(zāi)體的“健壯性”，對減輕災(zāi)害風(fēng)險的效果并不明顯。此時，采取彈性或韌性的對策，構(gòu)筑應(yīng)對災(zāi)害的多道防線，往往可以達到事半功倍的效果。

（3）對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，當(dāng)前應(yīng)首先立足于剛性措施，加強對防災(zāi)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的管理和落實，提高城市承災(zāi)體的抗災(zāi)能力。對于經(jīng)濟較發(fā)達、城市功能齊全、基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)復(fù)雜的大城市，考慮到災(zāi)害的規(guī)模效應(yīng)和連鎖效應(yīng)，應(yīng)側(cè)重于對城市韌性能力的建設(shè)。

（4）對于處于快速擴張期的城市，應(yīng)該加強底線思維和剛性管控，特別是要強化城市安全線的劃定，合理設(shè)置好城市的限制建設(shè)區(qū)、安全保護區(qū)和協(xié)調(diào)管控區(qū)；對于已經(jīng)處于穩(wěn)步發(fā)展期的城市，應(yīng)在保證城市應(yīng)對災(zāi)害剛性底線的基礎(chǔ)上，因地制宜地采取彈性措施；對于處于提升轉(zhuǎn)型期的城市，應(yīng)抓住城市更新和城市“雙修”的契機，精耕細(xì)作，強化韌性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，強化城市的多功能性、冗余性和多樣性，全面提升城市的韌性適災(zāi)能力。

結(jié)論

在城市不斷追求經(jīng)濟增長的過程中，現(xiàn)有的發(fā)展范式、不斷增加的致災(zāi)因子暴露性、快速城市化以及能源和自然資本的過度消耗，導(dǎo)致“黑天鵝”事件頻頻發(fā)生。

在應(yīng)對災(zāi)害的過程中，我們要跳出傳統(tǒng)的側(cè)重于從物理層面提升承災(zāi)體抗災(zāi)能力的思維定式，用系統(tǒng)、科學(xué)的理論，從整體角度（要素、功能和相互關(guān)系）出發(fā)，采取剛性和柔性結(jié)合的措施來提升城市的災(zāi)害應(yīng)對能力。

這就要求我們從城市可持續(xù)發(fā)展的理念出發(fā)，既要彌補城市防災(zāi)減災(zāi)能力的短板，構(gòu)筑城市安全的剛性底線，又要采取多樣化、靈活性的策略，來適應(yīng)城市各類承災(zāi)體在不同層面的防災(zāi)目標(biāo)，最終為構(gòu)建適災(zāi)型的智慧城市，走出一條適合我國國情和民情的災(zāi)害應(yīng)對之路。