一碼管地：土地管理辟新境

今年5月，自然資源部、國家稅務總局、中國銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于協(xié)同推進“互聯(lián)網(wǎng)﹢不動產(chǎn)登記”方便企業(yè)和群眾辦事的意見》（以下簡稱《意見》），要求深化應用不動產(chǎn)單元代碼，健全地籍調(diào)查工作機制，確保調(diào)查作業(yè)協(xié)同銜接、地籍成果共享沿用。

　　地籍，是土地、海域（含無居民海島）以及房屋、林木等定著物（即自然資源和不動產(chǎn)，按國際通例統(tǒng)稱為“土地”）的“戶籍”，記載了土地的權屬、坐落、界址、面積、用途等狀況。包括權屬調(diào)查和地籍測繪在內(nèi)的地籍調(diào)查，是土地管理的基礎。探究土地管理的全生命周期，無論用地預審、審批、供應、規(guī)劃許可等工程建設項目管理各階段，無不伴隨著土地權利的設立和轉移，都需要通過地籍調(diào)查來獲取土地信息。從這個意義上說，土地管理全生命周期“源于地籍、歸于地籍”。

　　而今，將地籍調(diào)查貫穿土地管理全生命周期的“一碼管地”工作機制，已從地籍工作者的夙愿變?yōu)楝F(xiàn)實。據(jù)了解，隨著“放管服”改革不斷深入，我國不少地籍數(shù)據(jù)完備且信息化程度高的地方，如安徽、浙江、廣東多地已在實踐中探索建立起了以不動產(chǎn)單元代碼為唯一識別碼的“一碼管地”體系，充分發(fā)揮和強化地籍調(diào)查工作機制在履行“兩統(tǒng)一”職責中的基礎保障作用，不斷輸出自然資源管理改革的制度紅利。

　　“多測合一”，地籍調(diào)查“一站到底”

　　近日，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務市場主體的實施意見》，對再造審批流程、激發(fā)市場活力提出系列新要求，其中，在推進“多規(guī)合一”方面明確“統(tǒng)一測繪技術標準和規(guī)則，在用地、規(guī)劃、施工、驗收、不動產(chǎn)登記等各階段，實現(xiàn)測繪成果共享互認，避免重復測繪”。

　　其實，早在2019年，自然資源部就在積極部署推進“多規(guī)合一、多審合一、多證合一”改革。自然資源部曾發(fā)文明確要求，以統(tǒng)一規(guī)范標準、強化成果共享為重點，將建設用地審批、城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、規(guī)劃核實、竣工驗收和不動產(chǎn)登記等多項測繪業(yè)務整合，歸口成果管理，推進“多測合并、聯(lián)合測繪、成果共享”。

　　新一輪機構改革以來，不少改革先行地區(qū)就在積極致力于重構地籍測繪管理機制。以安徽省黃山市為例，自然資源部門開始全面履行包括房產(chǎn)測繪管理在內(nèi)的地籍測繪管理職能。

　　黃山市研發(fā)了地籍測繪成果共享服務系統(tǒng)，在市不動產(chǎn)登記服務大廳設置了地籍測繪成果共享服務備案窗口。項目業(yè)主或測繪單位將地籍測繪和權屬調(diào)查成果備案入庫，由不動產(chǎn)登記機構負責統(tǒng)一建立不動產(chǎn)單元表。有了這張表，不再要求后續(xù)環(huán)節(jié)申請人重復測繪和重復提交測繪成果。通過系統(tǒng)互聯(lián)，共享給住房城鄉(xiāng)建設部門用于商品房預售等管理工作，營商環(huán)境得到整體優(yōu)化。

　　之前，“多測合一”面臨的問題是土地管理及建設過程中各階段的相關調(diào)查工作缺乏協(xié)同，互不銜接，技術標準不一，各階段分別按照土地勘測定界、地籍調(diào)查等標準規(guī)范重復調(diào)查，成果各不相同，多頭分散管理，增加當事人負擔，難以沿用共享。

　　“多測合一”的基礎在于統(tǒng)一地籍調(diào)查標準。對此，《意見》明確提出要求，“建設項目用地預審與規(guī)劃選址、農(nóng)轉用審批、建設用地規(guī)劃許可、土地供應、建設工程規(guī)劃許可、確權登記等土地、規(guī)劃管理各環(huán)節(jié)要規(guī)范開展地籍調(diào)查，統(tǒng)一調(diào)查名目、地物標識、技術標準、成果管理和數(shù)據(jù)入庫”。

　　當前，一項迫切任務就是修訂《地籍調(diào)查規(guī)程》等，建立規(guī)范統(tǒng)一的地籍調(diào)查技術標準。如此才能協(xié)調(diào)作業(yè)，堅持同一宗地只調(diào)查一次、成果共享，讓地籍調(diào)查“一站到底”，“一碼管地”水到渠成。

　　“一碼管地”串聯(lián)不動產(chǎn)“前世今生”

　　何為“一碼管地”？業(yè)內(nèi)人士解釋，即通過源頭賦碼，全面覆蓋，結合貫穿土地管理全生命周期的地籍調(diào)查工作機制，串聯(lián)起土地“前世今生”，讓后續(xù)管理“一脈相承”。

　　核心是“碼”。每個人都有身份證號碼，每個法人都有統(tǒng)一社會信用代碼，在自然資源管理中，每一個不動產(chǎn)單元也都編制了單元代碼。

　　2019年10月，《不動產(chǎn)單元設定與代碼編制規(guī)則》國家標準正式實施。科學、合理、準確、統(tǒng)一劃分不動產(chǎn)單元，設定唯一、標準的編碼，為權界清晰、權益保障、信息公開、運轉高效的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記乃至自然資源資產(chǎn)管理提供了最基礎的支撐。

　　在當前安徽、浙江等地推進的“一碼管地”實踐中，在用地預審（規(guī)劃選址）階段，根據(jù)擬用地范圍預設不動產(chǎn)單元（宗地）、預編代碼，后續(xù)土地供應（用地規(guī)劃許可）、工程規(guī)劃許可階段一直沿用。不動產(chǎn)開展首次地籍調(diào)查后，界址、權屬、用途、規(guī)劃指標沒發(fā)生變化的，調(diào)查成果應一直沿用，避免重復作業(yè)；有變化的，開展補充地籍調(diào)查工作并將成果入庫。

　　日前，《黃山市地籍調(diào)查貫穿工程建設項目全流程實行“一碼管地”方案》頒布實施，全流程梳理了用地預審與選址、用地審批、土地供應（建設用地規(guī)劃許可）、建設工程規(guī)劃許可、建設施工、竣工驗收等6個階段26項具體地籍調(diào)查內(nèi)容，明確了建設項目各階段共47項地籍調(diào)查成果，同時規(guī)定了各階段地籍調(diào)查成果18種用途。

　　這一機制下，通過不動產(chǎn)單元代碼可直接調(diào)取不動產(chǎn)登記所需自然資源部門內(nèi)部產(chǎn)生的16項信息，申請人無需再提交。當?shù)剞k理工程建設項目行政許可事項由改革前的11項合并整合為7項，申請材料由原來121種壓縮為除提交申請外“零材料”，同時解決了工程建設項目全流程監(jiān)管不到位、信息共享集成路徑不一的系列問題。

　　“全生命周期管理”提升治理效能

　　建立健全“一碼管地”地籍調(diào)查工作機制，實踐中關鍵要把握好“一測”“一碼”“一庫”3項要點：“一測”，就是不動產(chǎn)“多測合一”整合為地籍調(diào)查；“一碼”，就是通過不動產(chǎn)單元代碼實現(xiàn)全生命周期管理；“一庫”，就要完善地籍數(shù)據(jù)庫管理，實時更新不動產(chǎn)信息，凸顯現(xiàn)勢性，支撐不動產(chǎn)和項目建設“行走江湖”所需的各方監(jiān)管。如此，方能充分體現(xiàn)自然資源管理活動“源于地籍、歸于地籍”的理念。

　　這一機制，意味著自然資源領域治理能力和治理體系的提升邁出了重要一步。將規(guī)劃、審批、供地、測繪、執(zhí)法、登記、交易等全流程業(yè)務和數(shù)據(jù)進行關聯(lián)，實現(xiàn)“一碼可查”“一脈相承”，可以有效支撐自然資源全業(yè)務鏈監(jiān)管體系，助力“兩統(tǒng)一”職責扎實履行。

　　同時，自然資源系統(tǒng)與投資審批、稅務、消防等管理系統(tǒng)之間，可實現(xiàn)信息一次填報，數(shù)據(jù)及時共享。按自然資源部、國家稅務總局、中國銀保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)的《關于協(xié)同推進“互聯(lián)網(wǎng)﹢不動產(chǎn)登記”方便企業(yè)和群眾辦事的意見》要求，不動產(chǎn)單元代碼要在抵押合同、完稅憑證、登記簿冊證等材料中予以記載，相關交易、稅款征收、確權登記等各項業(yè)務“一碼關聯(lián)”，確保業(yè)務環(huán)節(jié)前后銜接一致、真實準確，便利共享查詢追溯，優(yōu)化市場管理。企業(yè)和群眾辦事省心的同時，降低了全社會制度交易成本。

　　浙江省多地正推進“一碼管地”試點。紹興市上虞區(qū)以不動產(chǎn)單元代碼為“鏈”，貫通了自然資源內(nèi)部批、供、用、補、查、測、登等全流程；外部以不動產(chǎn)單元代碼為關聯(lián)，可推進跨部門“碼上合作”，發(fā)揮不動產(chǎn)單元代碼的唯一性、確定性統(tǒng)籌作用，拓展“一碼”應用場景，形成不動產(chǎn)全生命周期信息鏈條，助力實現(xiàn)自然資源全領域“整體智治”。

　　在新冠肺炎疫情等前所未有的影響之下，做好“六穩(wěn)”工作、落實“六?！比蝿罩陵P重要。自然資源系統(tǒng)“一碼管地”的改革實踐，既聚焦市場主體關切，又催生內(nèi)部“化學反應”，既立足當前，又著眼長遠。各地以此為抓手實實在在提升自然資源治理效能，將有力支撐經(jīng)濟社會發(fā)展在“變局中開新局”，有力保障全面建成小康社會目標如期實現(xiàn)。