論國土空間綜合整治與村莊規(guī)劃的關(guān)系

自國土空間規(guī)劃體系建立以來，強(qiáng)化生態(tài)文明理念、統(tǒng)籌全域全要素空間成為規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)方向，國土綜合整治在新時期也應(yīng)與國土空間規(guī)劃構(gòu)建起更為密切的關(guān)系。村莊規(guī)劃涉及鄉(xiāng)村地區(qū)復(fù)雜的資源環(huán)境與土地關(guān)系，國土空間綜合整治思維對于村莊規(guī)劃編制與實施具有重要的意義。結(jié)合武漢市村莊規(guī)劃實施推進(jìn)的實踐工作，本文論述村莊規(guī)劃應(yīng)結(jié)合國土空間綜合整治完成鄉(xiāng)村發(fā)展定位、落實基本農(nóng)田保護(hù)、統(tǒng)籌全域空間、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、形成合理布局等內(nèi)容，并將國土空間綜合整治作為促進(jìn)村莊規(guī)劃實施的重要手段。

國土空間綜合整治的概念與意義

國土綜合整治的概念與發(fā)展歷程

國土綜合整治在不同的歷史時期有著不同的側(cè)重點(diǎn)，總體來看可以將其理解為在改造和利用國土資源的過程中，針對資源利用效率不高、空間結(jié)構(gòu)失衡、生態(tài)環(huán)境破壞等不同問題，采取各類措施開展的綜合整治工作。

我國自20世紀(jì)80年代提出國土綜合整治概念以來，整體上經(jīng)歷了4個發(fā)展階段。

第一階段即改革開放初期，強(qiáng)調(diào)充分利用國土資源發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，注重區(qū)域開發(fā)利用規(guī)劃，并依托規(guī)劃充分開發(fā)自然資源以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長；

第二階段為20世紀(jì)90年代，由于資源消耗過快，生態(tài)環(huán)境逐步惡化，國土綜合整治更多地關(guān)注人地關(guān)系，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、人口、資源與環(huán)境之間的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；

第三階段即21世紀(jì)初期，由于國家對耕地保護(hù)、建設(shè)用地集約節(jié)約利用的進(jìn)一步強(qiáng)化，國土綜合整治更偏向于土地整治工程，強(qiáng)調(diào)綜合性的工程管理，確保具體的土地實施項目；

第四階段即黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)的新階段，國土綜合整治進(jìn)一步突出國土空間開發(fā)、自然資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)機(jī)制的全面融合，逐步走向?qū)临Y源全要素、全周期的綜合整治，并將國土綜合整治作為落實國土空間規(guī)劃的實施抓手。

新時代下國土空間綜合整治的內(nèi)涵拓展

自黨的十九大以來，“山水林田湖草”生命共同體以及國土空間規(guī)劃體系的提出使得國土綜合整治順應(yīng)時代要求，進(jìn)一步與國土空間規(guī)劃相結(jié)合，形成新時代下國土空間綜合整治的新內(nèi)涵。結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的要求，以空間結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化國土空間功能、以資源高效利用提升國土空間質(zhì)量、以災(zāi)害污染治理保障國土空間安全、以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)打造美麗國土、以整治修復(fù)制度體系建設(shè)筑牢美麗國土根基，拓寬國土空間功能和承載力，打造以人為本的國土空間。

國土空間綜合整治在村莊規(guī)劃中的意義

2017年，黨的十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村是具有自然、社會、經(jīng)濟(jì)特征的地域綜合體，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的全面發(fā)展才能有效促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。國土空間綜合整治是促進(jìn)村莊規(guī)劃實施的重要手段，通過實施國土空間綜合整治，能夠保障美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的有序推進(jìn)。

武漢市按照“全域村莊規(guī)劃+村莊詳細(xì)規(guī)劃”兩個階段推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作。結(jié)合兩個階段的村莊規(guī)劃，圍繞國土空間綜合整治的“一治理四整治一綠化”工程（鄉(xiāng)村國土空間治理、農(nóng)用地綜合整治、閑置低效建設(shè)用地整治、礦山地質(zhì)環(huán)境整治、農(nóng)村環(huán)境整治和生態(tài)修復(fù)、鄉(xiāng)村國土綠化美化）形成項目庫，更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

科學(xué)編制村莊規(guī)劃

將整治思維融入規(guī)劃

確保村莊規(guī)劃科學(xué)定位

以武漢市黃陂區(qū)全域村莊規(guī)劃為例，規(guī)劃基于全區(qū)自然資源整體布局分析以及現(xiàn)狀全區(qū)村莊建設(shè)布局情況，綜合形成分片區(qū)的村莊發(fā)展指引。

武漢市黃陂區(qū)全域自然資源要素布局分析

北部片區(qū)分布大量山體、林地資源，國土空間綜合整治應(yīng)以生態(tài)保育修復(fù)為主，規(guī)劃引導(dǎo)村莊以發(fā)展生態(tài)旅游為主要方向；

中部片區(qū)以平原地貌、耕地資源為主，國土空間綜合整治應(yīng)以耕地保護(hù)與提質(zhì)為主，規(guī)劃應(yīng)通過開展村灣集并在優(yōu)化耕地布局的同時形成集中規(guī)?；拇迩f聚居點(diǎn)；

南部片區(qū)靠近城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，則應(yīng)以優(yōu)化城鎮(zhèn)周邊環(huán)境、有效管控城鎮(zhèn)拓展邊界為主，實現(xiàn)村莊與城鎮(zhèn)融合發(fā)展。

落實基本農(nóng)田的保護(hù)要求

武漢市村莊規(guī)劃充分響應(yīng)基本農(nóng)田保護(hù)與耕地保有量的相關(guān)要求，以黃陂區(qū)全域村莊規(guī)劃為例，規(guī)劃形成農(nóng)用地整治的專章，劃定基本農(nóng)田，提出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)域和耕地提質(zhì)改造重點(diǎn)片區(qū)。

武漢市黃陂區(qū)全域村莊規(guī)劃基本農(nóng)田分布及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、耕地提質(zhì)改造重點(diǎn)片區(qū)

在此基礎(chǔ)上，劃定生態(tài)保育區(qū)、農(nóng)林復(fù)合區(qū)和旅游休閑區(qū)3類生態(tài)功能片區(qū)，并指導(dǎo)劃定田園功能單元。

武漢市黃陂區(qū)3類功能片區(qū)劃分

各行政村詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)與國土空間綜合整治實施方案同步編制，在村莊規(guī)劃編制中充分考慮國土空間綜合整治的實施性，同時按照湖北省《關(guān)于推進(jìn)全域國土綜合整治的意見》中相關(guān)要求，實施方案編制應(yīng)強(qiáng)化耕地保護(hù)，整治新增耕地面積原則上不少于整治區(qū)原有耕地面積的5%，涉及基本農(nóng)田調(diào)整的，調(diào)整后基本農(nóng)田增加面積不少于涉及調(diào)整的基本農(nóng)田面積的5%。

實現(xiàn)村莊規(guī)劃全域統(tǒng)籌

武漢市在全域村莊規(guī)劃中重點(diǎn)統(tǒng)籌全區(qū)生活、生態(tài)、生產(chǎn)空間的宏觀發(fā)展導(dǎo)向與建設(shè)控制。生活空間以明確村灣集并方案、確定村莊建設(shè)用地規(guī)模與邊界為主。以黃陂區(qū)為例，結(jié)合前述不同片區(qū)整體發(fā)展定位的分析，對北部、中部和南部地區(qū)依據(jù)不同的發(fā)展導(dǎo)向采取不同的集并力度，并結(jié)合村民意愿確定重點(diǎn)發(fā)展軸線與重點(diǎn)村灣，最終形成村莊建設(shè)用地布局方案，實現(xiàn)村莊建設(shè)用地的騰退，并作為依據(jù)指導(dǎo)國土空間綜合整治中建設(shè)用地增減掛鉤方案的制定。

武漢市黃陂區(qū)規(guī)劃村莊重點(diǎn)軸向布局圖

生態(tài)空間除前述劃定生態(tài)功能區(qū)之外，規(guī)劃明確生態(tài)保護(hù)空間、重點(diǎn)水域生態(tài)體系修復(fù)以及礦山修復(fù)重點(diǎn)區(qū)域，作為國土空間綜合整治實施方案編制的依據(jù)。其中生態(tài)保護(hù)空間的確定按照“山水林田湖草”生命共同體的要求，形成全要素覆蓋。

黃陂區(qū)“山水林田湖草”生命共同體全要素一覽表

有序引導(dǎo)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)振興是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。在村莊規(guī)劃中融合國土空間綜合整治的思維，宏觀層面注重產(chǎn)業(yè)與自然資源的整體契合，微觀層面以整治思路優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地布局，將村莊規(guī)劃與國土空間綜合整治相結(jié)合，才能夠保障產(chǎn)業(yè)用地的有效落實。

武漢市村莊規(guī)劃中遵循這一思路開展了村莊產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)，在區(qū)級層面強(qiáng)調(diào)自然資源的合理利用。以黃陂區(qū)全域村莊規(guī)劃為例，在全區(qū)層面充分結(jié)合前述自然資源整體分布特征形成不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)引。

南部片區(qū)鄰近城鎮(zhèn)，以城鎮(zhèn)化發(fā)展為主著力推進(jìn)臨空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)；

中部片區(qū)結(jié)合優(yōu)質(zhì)農(nóng)田分布與平原地貌特征，著力發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)；

北部片區(qū)依托山水資源與郊野公園建設(shè)，形成不同旅游片區(qū)，著力發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)。

武漢市黃陂區(qū)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向

形成合理的村莊功能布局

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃核心在于解決生活空間的布局與建設(shè)問題，重點(diǎn)關(guān)注人的活動空間；而傳統(tǒng)國土整治則更為關(guān)注土地效益，通過整治節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)、發(fā)展規(guī)模種植，以實現(xiàn)土地效益的最大化。新時期的村莊規(guī)劃應(yīng)綜合兩方面關(guān)注重點(diǎn)，立足于全面促進(jìn)鄉(xiāng)村人地關(guān)系的和諧發(fā)展，統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村地區(qū)生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間，實現(xiàn)全域功能布局的合理化。

以武漢市黃陂區(qū)雙河村為例，現(xiàn)狀村域范圍內(nèi)村莊的建設(shè)用地、其他建設(shè)用地、水域、耕地、林地占比分別為6.29%、0.14%、12.68%、64.13%、16.75%。

生活空間上，規(guī)劃主要針對村莊開展集并工作，結(jié)合村民意愿反饋將11個自然村灣集并至5個，實現(xiàn)村莊建設(shè)用地騰退，用地占比調(diào)整后分別為村莊建設(shè)用地4.99%、其他建設(shè)用地0.17%、水域12.82%、耕地65.27%、林地16.75%。

生產(chǎn)空間上，一方面在存量建設(shè)用地上保留部分指標(biāo)轉(zhuǎn)化為旅游設(shè)施用地，滿足村莊旅游休閑產(chǎn)業(yè)訴求；另一方面保留原作為產(chǎn)業(yè)用途的集體建設(shè)用地。

生態(tài)空間上，對主要坑塘與山體林地進(jìn)行保護(hù)，同時對于現(xiàn)狀部分已廢棄的獨(dú)立工礦建設(shè)用地進(jìn)行土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)。最終形成村域功能布局與規(guī)劃用地。

武漢市黃陂區(qū)雙河村現(xiàn)狀用地（左）和規(guī)劃用地（右）圖

以國土空間綜合整治

促進(jìn)村莊規(guī)劃有效實施

國土空間綜合整治作為實施手段確保規(guī)劃有效落地

一方面針對鄉(xiāng)村地區(qū)“山水林田湖草”生命共同體，國土空間綜合整治利用生態(tài)、農(nóng)業(yè)技術(shù)對各類自然資源進(jìn)行保護(hù)、修復(fù)、恢復(fù)和重建，構(gòu)建起鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)平衡與可持續(xù)發(fā)展的有效機(jī)制；另一方面通過對國土資源的二次整合，利用工程技術(shù)開展土地整理、用地復(fù)墾以及土地再開發(fā)，實現(xiàn)對耕作農(nóng)田、村莊屋宅、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村景觀、廢棄礦山等進(jìn)行統(tǒng)籌建設(shè)與開發(fā)利用。

國土空間綜合整治作為階段目標(biāo)指導(dǎo)具體項目推進(jìn)

國土空間綜合整治實施方案將形成一系列土地整理項目庫，明確土地整理與規(guī)劃推進(jìn)的各項目標(biāo)。國土空間綜合整治應(yīng)統(tǒng)籌獨(dú)立工礦建設(shè)用地整治、村莊建設(shè)用地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、山水林田湖草資源整治等各方面，各自形成項目庫，并在實施方案中落實上圖管理、財政投入、資金監(jiān)管、成效考評等內(nèi)容，以此推進(jìn)項目的具體實施。對于村莊規(guī)劃而言，村灣集并與具體建設(shè)應(yīng)通過土地增減掛鉤實施項目的推進(jìn)來保障規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)，通過基本農(nóng)田調(diào)整與保護(hù)、耕地整理與提質(zhì)確保鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)的落實，通過自然資源保護(hù)修復(fù)、礦山生態(tài)修復(fù)、廢棄建設(shè)用地復(fù)墾等實現(xiàn)鄉(xiāng)村大地景觀的塑造。

在新時期國土空間規(guī)劃體系下，國土整治有別于傳統(tǒng)問題導(dǎo)向以及土地資源利用優(yōu)先的思維方式，應(yīng)積極融入國土空間規(guī)劃，以目標(biāo)為導(dǎo)向，與規(guī)劃共同作用并形成合力，實現(xiàn)生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間和諧共融。村莊規(guī)劃與國土空間綜合整治應(yīng)建立起更密切的關(guān)系，將國土空間綜合整治思維融入村莊規(guī)劃編制之中，基于自然資源評價明確鄉(xiāng)村發(fā)展定位與發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村地區(qū)全域全要素規(guī)劃布局，并通過國土空間綜合整治落實村莊規(guī)劃意圖，全面促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境提升以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)。