當前城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定中值得思考的幾個問題

在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實“永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線，并將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，是夯實中華民族永續(xù)發(fā)展基礎的基礎。

未來的十幾年是我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進的重要時期，也是空間結構調(diào)整的重要時期。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界因涉及到城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間發(fā)展與格局優(yōu)化而備受地方政府重視與關注。一方面，推進新型城鎮(zhèn)化，要求集約高效利用國土空間，統(tǒng)籌“存量與流量”利用，走綠色發(fā)展之路，另一方面，經(jīng)濟高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉型，又需要“增量”空間支撐。因此，科學合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并與永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線統(tǒng)籌協(xié)調(diào)精準落地，形成國土空間開發(fā)格局底板，既是國土空間規(guī)劃的基礎工作，又是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。本文根據(jù)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定實踐，對有關問題進行了總結與思考，以期對當前“三線”劃定工作有所裨益。

20世紀英國著名城市學家、“田園城市”運動創(chuàng)始人霍華德于1898年出版了《明日：一條通往真正改革的和平道路》。作者認為，城市環(huán)境的惡化是由城市膨脹引起的，城市無限擴展和土地投機是引起城市災難的根源。他建議限制城市的自發(fā)膨脹。城市四周要有永久性農(nóng)業(yè)地帶圍繞，農(nóng)業(yè)用地是保留的綠帶。這是城市規(guī)劃史上第一次將解決城市問題的視角置于城市之外的區(qū)域，其“綠帶”理論也成為城市邊界設置的理論基礎。1976年美國塞勒姆市提出“城市增長邊界”，是一種以遏制城市蔓延為目的的城市用地管理政策工具，也是一條“城市土地和農(nóng)村土地間的分界線”，規(guī)定邊界以內(nèi)的土地可以用作城市建設用地進行開發(fā)，之外的土地則不可。少數(shù)城市建立的增長邊界是永久的，如圣何塞市1998年設置的增長邊界，代表了城市的終極形態(tài)。而大多數(shù)增長邊界是動態(tài)的，需每4-7年按一定規(guī)則進行評估和調(diào)整。

2000年前后，國內(nèi)學者對美國城市增長管理的理論和實踐進行了介紹，將城市增長邊界等管理工具引入國內(nèi)。梳理我國城市增長邊界類似的政策工具，包括土地利用總體規(guī)劃“三界四區(qū)”、城鄉(xiāng)規(guī)劃“三區(qū)四線”、兩（多）規(guī)合一“控制線”等。這些政策工具在我國城鄉(xiāng)建設，社會經(jīng)濟發(fā)展等方面起到了一定的規(guī)范約束作用，但在限制城鎮(zhèn)無序擴張上作用明顯不足。無序開發(fā)、分散開發(fā)導致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用，尤其是城鎮(zhèn)建設與生態(tài)保護、永久基本農(nóng)田保護在空間上的沖突問題仍然嚴重。進入新時代，底線安全、國土安全理念逐漸深入人心，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為紅線，在“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌劃定落實勢在必行。

城鎮(zhèn)開發(fā)規(guī)模是劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的前提和基礎。而城市性質(zhì)、發(fā)展階段、發(fā)展水平是研判城鎮(zhèn)空間發(fā)展趨勢的重要前提。自然資源部發(fā)布的《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南》（試行）提出的城鎮(zhèn)開發(fā)規(guī)模的確定方法是：分析城鎮(zhèn)人口發(fā)展趨勢和結構特征、經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結構、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和城鎮(zhèn)化水平，落實上級國土空間規(guī)劃規(guī)模指標要求，根據(jù)城鎮(zhèn)擴張、穩(wěn)定或收縮的特點，提出行政轄區(qū)內(nèi)不同城鎮(zhèn)的人口和用地規(guī)模?？梢钥闯觯丝?、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)化率，是影響城鎮(zhèn)開發(fā)規(guī)模的關鍵因素。

關于人均建設用地標準，在某種程度上也是衡量人居環(huán)境的主要評價指標。城鎮(zhèn)的發(fā)展是為了滿足人的物質(zhì)和精神需求，國土空間規(guī)劃的編制應以人民為中心，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定應首先關注人的需求。住建部制定的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》中規(guī)定了城市人均建設用地標準，現(xiàn)執(zhí)行的版本編號為GB50137-2011，人均城市標準為4.2.1、4.2.2、4.2.3、4.2.4、4.2.5，為強制性執(zhí)行條文，必須嚴格執(zhí)行，故在進行規(guī)劃城鎮(zhèn)規(guī)模預測時仍需依據(jù)此標準，根據(jù)預測的人口規(guī)模采用相應的標準，預測城鎮(zhèn)用地規(guī)模。

落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，應以“三線”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和優(yōu)化布局為前提，以促進城鎮(zhèn)健康有序發(fā)展為導向。《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南》（試行）指出：“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)先在城鎮(zhèn)建設適宜區(qū)范圍內(nèi)劃定，并避讓城鎮(zhèn)建設不適宜區(qū)，無法避讓的需進行專門論證并采取相應措施”。《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》指出：“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設現(xiàn)狀為基礎，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Α?。因此，在空間上落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，首先要依據(jù)城鎮(zhèn)開發(fā)建設現(xiàn)狀及雙評價結果，確定適宜區(qū)域；其次要綜合平衡人口分布、經(jīng)濟布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界初步定位；再次， 通過“三線”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保邊界精準落地。

城鎮(zhèn)建設過程中，由于種種原因，導致在現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)可能保留有較多的非建設用地。隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展，繼續(xù)保留這些非建設用地現(xiàn)有用途已不符合城鎮(zhèn)集約集聚發(fā)展的要求，同時保留現(xiàn)有用途的效益也會逐漸降低，故應將該區(qū)域優(yōu)先納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的城鎮(zhèn)集中建設區(qū)，部分用地可根據(jù)對城市的生態(tài)功能價值納入特別用途區(qū)。

違法用地的形成原因比較復雜，如違法用地位于未來城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)域，在經(jīng)過違法處理后，應將其劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南》（試行）中指出 應“在與城鎮(zhèn)集中建設區(qū)充分銜接、關聯(lián)的基礎上，在適宜進行城鎮(zhèn)開發(fā)的地域空間合理劃定城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)”，所以，城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)應符合雙評價城鎮(zhèn)開發(fā)適宜區(qū)，同時劃定區(qū)域應與城鎮(zhèn)集中建設區(qū)相鄰?！冻擎?zhèn)開發(fā)邊界劃定指南》（試行）中未明文禁止城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)獨立于城鎮(zhèn)集中建設區(qū)成區(qū)，但從城鎮(zhèn)集聚開發(fā)的要求出發(fā)，應盡量避免此類情況，且應避免劃在城鎮(zhèn)集中建設區(qū)內(nèi)部。

《省級國土空間規(guī)劃編制指南》（試行）明確提出了“嚴控增量、挖掘存量、提高流量”，將存量和流量作為國土空間規(guī)劃的重點。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中應考慮存量和流量的利用，作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模的一部分。

現(xiàn)有的流量指標利用形式主要為增減掛鉤。經(jīng)過多年的發(fā)展，增減掛鉤的實施和管理已經(jīng)較為規(guī)范。增減掛鉤平臺不僅激活了農(nóng)村建設用地潛力流量，而且使農(nóng)民獲得了土地收益?？梢灶A見，修訂后的《土地管理法》允許集體經(jīng)營性建設用地入市，將會增加城鎮(zhèn)建設用地“流量”來源渠道。

留白作為空間規(guī)劃中一個較新的概念，許多人容易將其與部分地區(qū)土地利用規(guī)劃中的預留指標混淆，因為預留指標同樣是應對規(guī)劃不確定性的一個機制，在此對二者的異同進行分析。見下表：

5.2.1   留白規(guī)模

留白作為一種平衡規(guī)劃剛性與彈性的機制，有重要作用，但國土空間規(guī)劃作為一段時間內(nèi)對國土空間開發(fā)保護利用的統(tǒng)籌安排，應以引導管控為主，兼顧彈性，防止國土空間的無序利用，故留白的規(guī)模不應過大。根據(jù)北京市已公布的14個分區(qū)規(guī)劃來看，留白規(guī)模占規(guī)劃城鄉(xiāng)建設用地的規(guī)模在0.5%-8%之間。結合北京經(jīng)驗，留白規(guī)模應以城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模應以5%左右為宜。

5.2.2   留白區(qū)域

留白區(qū)域是在規(guī)劃時難以 確定用途或規(guī)劃編制時難以預見的重大項目預留的用地。由于新增建設用地現(xiàn)狀為非建設用地，相對于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設用途，本身就有“白”的屬性，是留白的首選區(qū)域。根據(jù)嚴控增量、挖掘存量要求，城鄉(xiāng)建設用地中增量將受到嚴格控制，存量將成為規(guī)劃的重點，存量用地的利用方式多種多樣，用途也往往發(fā)生改變，當用途難以確定時，同樣可以作為留白區(qū)域，上海已在存量用地留白上有了成功的探索。